Natura nie zna granic, czyli dlaczego sztywno definiowane minimalne odległości od zabudowy mają więcej wad niż zalet

Dyskusja o właściwej lokalizacji elektrowni wiatrowych jest równie długa jak istnienie samej energetyki wiatrowej. Postulaty wprowadzenia minimalnej dopuszczalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań i innych obiektów (np. obszarów chronionych) pojawiają się od lat w debacie publicznej. Trudno się dziwić tendencji do upraszczania procedur i zagadnień, które są często zrozumiałe tylko dla wąskiej grupy ekspertów. Sztywno zdefiniowane minimalne odległości od zabudowy i innych obiektów są co prawda czytelne dla wszystkich oraz bardzo łatwe do egzekwowania, ale jednocześnie wiążą się z wieloma negatywnymi rezultatami. Zaleta takiego rozwiązania, niejako zwalniającego z obowiązku szczegółowej analizy wielu czynników środowiskowych, jest właściwie tylko jedna (i do tego pozorna): prostota. Nad nią dominują jednak liczne i istotne wady systemowe takiego rozwiązania.

Uzasadnione obawy branży wiatrowej

Aktualnie, w wyniku wejścia w życie przepisów tzw. ustawy odległościowej[1], inwestorów i władze lokalne obowiązuje zakaz stawiania instalacji bliżej niż dziesięciokrotność wysokości całej instalacji od zabudowy mieszkalnej, większości obszarów chronionych i Leśnych Kompleksów Promocyjnych (tzw. reguła 10h). W praktyce oznacza to konieczność zachowania odległości na poziomie od 1,5 do 2 km od zabudowy (przy aktualnie najczęściej wykorzystywanej wysokości urządzeń mieszczącej się w zakresie 150-200 m wysokości). Zachowanie tych wymogów oznacza więc zakaz realizowania nowoczesnych wiatraków (w zależności od przyjętych kryteriów wyłączenia mogą dotyczyć nawet 99% powierzchni kraju). Potwierdzają to liczne analizy dotyczące dostępności obszarów spełniających powyższe wymogi odległościowe w kraju[2] i poszczególnych regionach[3]. Ten zakaz, wspomagany przez dodatkowe barierowe zmiany przepisów (takie jak zwiększenie podstawy opodatkowania i załamanie się systemu zielonych certyfikatów oraz opóźniające się wdrożenie nowego systemu aukcyjnego) przyczynił się do zatrzymania nowych inwestycji i wkrótce może stać się przyczyną bezprecedensowego upadku całej branży.

Regiony, w których energetyka wiatrowa rozwinęła się najsilniej, już teraz odczuwają ekonomiczne skutki wejścia w życie zapisów odległościowych[4]. Aby nadal można było wspierać rozwój odnawialnych technologii wiatrowych, a także ich rosnącego potencjału korzyści społecznych i ekonomicznych w Polsce, konieczne jest pilne odejście od restrykcyjnych zakazów na rzecz bardziej racjonalnych i wyważonych rozwiązań. Realizacja tego zadania wymaga pełnego wykorzystania istniejących procedur. Rezultatem takiego wielostronnego i indywidualnego podejścia do inwestycji będzie zupełnie nowa jakość procedury lokalizacyjnej.

Europa preferuje rekomendacje

Wielokrotnie podnoszonym wątkiem w odległościowej narracji są międzynarodowe praktyki dotyczące minimalnych odległości. Trzeba podkreślić, że nie sposób ich sprowadzić do prostego porównania, gdyż zawsze uwzględniają one specyfikę danego kraju, z jego charakterystyczną strukturą zabudowy, zaludnieniem, ukształtowaniem terenu, obszarami chronionymi i innymi czynnikami zmiennymi w przestrzeni i czasie. Na świecie zalecenia wahają się w szerokim zakresie, który zawsze odpowiada lokalnej sieci osadniczej – to oznacza często duże zróżnicowanie nawet na poziomie regionów. W tym kontekście aktualnie wymagana w Polsce odległość wydaje się zupełnie nie odpowiadać rozproszonej zabudowie kraju i jest rzeczywistym zakazem budowy. Warto podkreślić, że często stosowanym i racjonalnym rozwiązaniem jest system dostosowanych zaleceń. Wiele państw Europy świadomie kształtuje swoje rekomendacje w sposób umożliwiający oddanie lokalnej specyfiki i rezygnuje z definiowania obowiązku zachowania minimalnej dopuszczalnej odległości. Zachowanie bezpiecznych odległości poprzez zapisy w planistycznych dokumentach regionów, wytycznych rządowych lub dokumentach rekomendowanych przez samą branżę pozwala nie tylko na przemyślane planowanie farm wiatrowych w przestrzeni, ale pozwala uwzględniać także kluczową dla optymalnej lokalizacji ocenę oddziaływania na środowisko (w tym człowieka), niweczoną przez sztywno zdefiniowane odległości.

Przyroda nie zna granic

Rozwiązaniem wątpliwym i będącym w sprzeczności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest także zapis o obowiązywaniu minimalnych dopuszczalnych odległości wobec większości form obszarowej ochrony przyrody (parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów Natura 2000) oraz Leśnych Kompleksów Promocyjnych. Bufor odległościowy ma w tym przypadku stanowić formę otuliny takiego obszaru. Takie podejście jest jednak sprzeczne z podejściem ustawodawcy, który za uzasadnione uznał wprowadzenie możliwości wyznaczenia otulin wyłącznie dla części z nich o najwyższym statusie ochronnym[5] – dla obszarów Natura 2000 nie przewiduje się wyznaczania otulin, tym bardziej nieuzasadnione wydaje się to wobec Leśnych Kompleksów Promocyjnych, które nie stanowią formy ochrony przyrody[6], a prowadzona na ich obszarze działalność skupia się w równym stopniu na edukacji i popularyzacji, jak na standardowej gospodarce leśnej prowadzonej na znacznej powierzchni (ok. 1,3 mln ha). Pomijając niespójność wdrożenia buforów odległościowych od ww. obszarów i ich ewentualnych otulin (lub ich braku, wynikającego z rzeczywistych potrzeb ochrony danego obszaru), pozostaje to także w sprzeczności z wyspecjalizowanymi narzędziami oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, takimi jak ocena oddziaływania na obszar Natura 2000[7]. Każda inwestycja realizowana w pobliżu obszaru Natura 2000 i potencjalnie oddziałująca na cele jego ochrony przechodzi taką procedurę w ramach oceny oddziaływania na środowisko, a jej negatywny wynik przesądza o nieuzgodnieniu w toku wydawania decyzji środowiskowej. Wprowadzenie odgórnie narzuconych minimalnych odległości ma tu charakter stricte wyłączeniowy i stanowi zakaz lokalizacji, nie znajdując uzasadnienia w potrzebach ochrony przyrody i środowiska, które są szczegółowo zaadresowane w istniejącym już i skutecznym systemie prawnym.

Pełna procedura planistyczna dla przyjaźnie zlokalizowanych inwestycji

Przepisy środowiskowe i planistyczne umożliwiają zdefiniowanie minimalnej dopuszczalnej odległościod zabudowy i innych obiektów w sposób najlepiej odzwierciedlający lokalne warunki. Już na etapie przygotowania studium w gminie wszelkie inwestycje w energetykę odnawialną, w tym energetykę wiatrową o mocy powyżej 40 kW muszą być ujęte w dokumencie w formie wskazania obszarów gminy[8], gdzie takie inwestycje mogą być realizowane, z uwzględnieniem strefy ich oddziaływania. Na dalszym etapie lokalizacja i parametry urządzeń są bardziej precyzyjnie wskazywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), który umożliwia zdefiniowanie minimalnej dopuszczalnej odległości turbin od zabudowy (oraz innych parametrów urządzeń) w sposób wiążący dla inwestora i dla władz gminy[9]. Kolejnym etapem umożliwiającym określenie bezpiecznej odległości jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach[10]. Przed jej uzyskaniem inwestor musi przeprowadzić liczne badania dotyczące m.in. oddziaływań akustycznych – na tej podstawie ustala się wymaganą odległość gwarantującą zachowanie dopuszczalnych norm związanych z ochroną środowiska i zdrowia ludzi[11]. Takie podejście jest dostosowane idealnie do konkretnej lokalizacji (site-specific) i podwójnie zachowawcze – w każdym przypadku obowiązująca jest bardziej restrykcyjna wartość (wartość z mpzp musi być uwzględniona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, nawet gdy modelowanie hałasu uzasadnia mniejszą odległość i odwrotnie, jeśli modelowanie wymaga większej odległości niż wynika z mpzp także musi być zachowana większa z odległości). Zapisy odległościowe naruszają ten spójny system, poddając w wątpliwość zasadność jakiejkolwiek oceny na etapie planistycznym czy środowiskowym.

Lokalizacja przy pełnym wsparciu lokalnej społeczności

Dodatkową zaletą pełnej procedury planistycznej są także otwarte konsultacje społeczne (konsultowane są: studium, plan miejscowy oraz decyzja środowiskowa wraz z raportem)[12]. Z tego względu, obowiązek planowania inwestycji wiatrowych w planie miejscowym jest prawdopodobnie jedynym zapisem ustawy odległościowej niebudzącym większych kontrowersji. Decyzja o warunkach zabudowy, nie posiadając wielu wskazanych zalet, może być stosowana w przypadku niektórych elementów infrastruktury farmy wiatrowej, ale nie dla samych turbin. Dla zachowania bezpiecznych odległości niezbędne jest indywidualne podejście do każdej inwestycji (case-by-case), uwzględniające lokalną specyfikę oraz potrzeby i oczekiwania lokalnej społeczności. Jej zaangażowanie w rozwój inwestycji jest kluczowe, ponieważ do ich reprezentacji należy decyzja, czy chcą elektrowni wiatrowej w swojej miejscowości. Sztywno definiowana minimalna odległość pozbawia społeczności lokalne głosu we własnej sprawie i praktycznie odbiera władztwo planistyczne gminom. Wiele gmin świadomie i przy pełnym wsparciu własnej społeczności decyduje się na rozwój energetyki wiatrowej, ponieważ procedury planistyczne i środowiskowe pozwalają im na kontrolę nad przygotowaniem inwestycji. Gminy, kompleksowo i wielostronnie uczestnicząc w procedurze lokalizacji zapewniają sobie zarówno bezpieczne odległości, jak i znaczne zyski podatkowe oraz akceptację lokalnej społeczności.

Ze względu na najlepsze dopasowanie do lokalnych warunków środowiska oraz transparentne procedury konsultacyjne PSEW od wielu lat postuluje lokalizację elektrowni wiatrowych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka procedura, w przeciwieństwie do odgórnie narzuconych odległości, zapewnia szczegółową analizę konkretnej inwestycji w określonym miejscu. Lokalizacja inwestycji wiatrowej w sposób zapewniający pełen proces planistyczny i rzetelną ocenę oddziaływania na środowisko gwarantuje optymalną i bezpieczną odległość od zabudowy.

Podsumowując:

• Dyskusja o optymalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowań trwa od początku rozwoju branży
• Minimalne odległości są proste do interpretacji, ale też szkodliwe i antysystemowe
• Większość krajów na świecie i w Europie formułuje zalecenia a nie zakazy lokalizacji
• Sztywno zdefiniowane minimalne odległości udaremniają planowanie przestrzenne i ocenę oddziaływań na środowisko
• Skuteczne narzędzia planowania lokalizacji istnieją w szczegółowych przepisach planistycznych
  i środowiskowych
• Pełna procedura planistyczna gwarantuje pełne wykorzystanie narzędzi ochrony środowiska i najszersze konsultacje społeczne
• Lokalizacja elektrowni wiatrowej w oparciu o miejscowy plan gwarantuje jej bezpieczeństwo dla sąsiadów
• Decyzja o lokalizacji inwestycji wiatrowej powinna być podejmowana przez zainteresowane gminy i ich mieszkańców

Autor: Magdalena Klera-Nowopolska, Kierownik działu Środowisko PSEW

Przedruk artykułu w całości możliwy po podaniu źródła z linkiem odsyłającym do strony PSEW. W sprawie cytowania fragmentów prosimy o kontakt: m.skolimowski@psew.pl, k.lukasik@psew.pl.